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歐盟28國於上周五，3月18日，在布魯塞爾和土耳其就難民問題達成協議，由歐盟對土耳其作出一些讓步，交換土耳其幫助歐盟守門。從3月20日開始，所有經由土耳其進入希臘的非法移民都要被遣返土耳其。一手主導難民協議的德國總理梅克爾表示，她也知道這個協議在落實的時候困難重重，但對歐盟而言總是一個突破。說這個協議是個突破也對，因為歐盟28國在激烈角力之後，至少就難民問題的立場上達成一致，這是不簡單的。但這也反映出歐盟面對蜂擁而來的難民幾乎束手無策。截至歐土達成協議的前一天，進入希臘的難民已經達到15萬5000人，將近是去年同一時期的4倍。巴爾幹半島的斯洛凡尼亞、塞爾維亞、克羅埃西亞、馬其頓，都相繼關閉了邊界。許多人擔心，如果難民問題再無解，歐洲的整合將會倒退，歐盟將會瓦解。

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嚴峻的情勢推動了協議的達成。歐盟不再過問土耳其總統厄爾多安的威權統治，或土耳其3月初對反對派報紙的強行接管。對歐洲而言，難民危機比推動民主要急迫得多。根據協議，320之後從土耳其進入希臘的非法移民，都要經過法律程序，調查其是否符合難民的條件（來自伊拉克與敘利亞），抑或只是來找工作的經濟移民（比如來自阿富汗或其他國家），不符合難民條件的就要被遣返回土耳其。法庭在判斷難民身分時應個別處理，不能將難民打個包集體遣返。為換取土耳其的守門，歐盟同意難民一個換一個：每遣返一個非法進入歐洲的敘利亞難民，歐盟就必須接納一個已經在土耳其難民營，但從未試圖非法進入過歐洲的敘利亞難民，但以72000人為上限。同時歐盟還將給予土耳其30億歐元援助，助其安頓難民；6月起土耳其人到歐洲可以享受申根協定免簽，7月起重啟土耳其入歐談判。可是這個協議要執行起來卻困難重重。首先希臘根本沒有處理大批難民的能力與機制，所以數以千計的歐盟官員必須在幾周內下到希臘，設立移民法庭、拘留中心，確保每一個難民都經過合法程序的處理（包括上訴），這就是一個艱鉅的工程。甚至土耳其警察也都要到希臘幾個難民聚居的島嶼，幫助希臘一起處理難民問題。土耳其和希臘的關係，因塞浦路斯問題一直呈現緊張。土耳其承認的是北塞浦路斯土耳其裔建立的政府。希臘裔的南塞浦路斯卻是國際承認的塞浦路斯、歐盟成員。土耳其要入歐，塞浦路斯問題一直是障礙之一。今難民問題嚴峻，土、希關係會因此而出現緩和，還是兩國的緊張最後阻礙了難民問題的合作，大家都在看。但根據聯合國規定，這些難民雖試圖非法進入歐洲，但是遣返土耳其後，他們還是有權申請政治庇護。所以歐盟才會給土耳其大筆金援，助其安頓這些難民。可是人權團體指出，土耳其並沒有一套申請政治庇護的法律，在協議中也只承諾對待難民會符合國際的要求。但究竟會怎麼做，卻含糊帶過。這也是讓人不放心之處。第三就是歐洲的接納。難民一個換一個，換到歐洲後是到哪一個國家？德國當然願意接納，但是德國反難民、反移民的極右派勢力興起，讓梅克爾受到很大壓力。歐盟無法強迫每個成員國接納多少難民，只能期待德國、荷蘭等願意接納的國家，站出來呼籲有志一同的歐盟成員一起接納。這個有同樣意願的國家同盟能否順利組成，也是難民協議成或不成的關鍵。最後就是歐洲議會同不同意土耳其免簽，以及重啟土耳其入歐談判。如果這關卡住，難民協議又將橫生枝節。（作者為東吳大學政治系教授）(中國時報)

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